Startseite Zum Mitnehmen Bibliothek Für Sie gelesen Die Wirtschaftsordnung der Bundesrepublik Deutschland: von der Regulierung zur Deregulierung? (VSWG)
Die Wirtschaftsordnung der Bundesrepublik Deutschland: von der Regulierung zur Deregulierung? (VSWG) PDF Drucken E-Mail
Sonntag, 04. April 2010

Vierteljahrschrift für Sozial- und Wirtschaftsgeschichte – Die Wirtschaftsordnung der Bundesrepublik Deutschland: von der Regulierung zur Deregulierung, hg. von Günther Schulz u.a., 96 (2009) H. 4, rund 117 Seiten (Jahresabonnement 202,20 Euro, Einzelheft 55,20 Euro jeweils zuzüglich Versandkosten).

Die VSWG (Vierteljahrschrift für Sozial- und Wirtschaftsgeschichte) ist die älteste Zeitschrift dieser Wissenschaftsrichtung. Sie besteht seit 1903 und enthält Aufsätze, Miszellen und Rezensionen zum gesamten Spektrum der Sozial- und Wirtschaftsgeschichte mit einem Schwerpunkt auf dem deutschsprachigen Raum.
Im Mittelpunkt des vierten Hefts 2009 steht die Wirtschaftsordnung der Bundesrepublik Deutschland. Abgedruckt sind im Anschluss an eine Hinführung fünf Beiträge der Podiumsdiskussion, die der Wirtschaftshistorische Ausschuss des Vereins für Socialpolitik im Rahmen seiner Jahrestagung im März 2009 in Aachen veranstaltet hat. Die übergreifende These lautet: Von der Regulierung zur Deregulierung.
Eine derartige Aussage mag Leser von Forum Ordnungspolitik zunächst überraschen, befindet sich Deutschland doch mit mehr als 80.000 täglich zu beachtenden Vorschriften im „Paragraphenrausch“. So haben die vielfältigen ökonomischen Strukturprobleme Deutschlands  zumindest eine gemeinsame Wurzel: eine anmaßende Regulierung. Die im vorliegenden Band thematisierte Entwicklung beginnt jedoch in der NS- beziehungsweise der Besatzungszeit und enthält unter anderem auch Regulierungstrends. Zudem werden nur einige ausgewählte Sektoren behandelt. Die nachfolgende Besprechung verbindet wirtschaftsgeschichtliche Aspekte mit grundsätzlichen Überlegungen und aktuellen (ordnungs)politischen Entwicklungen.

Christoph Buchheim skizziert in seiner Hinführung die geistigen Grundlagen und Grundsätze der Sozialen Marktwirtschaft, deren Befürworter einem „etatistischen Liberalismus“ anhingen. Zu Recht weist Buchheim darauf hin, dass die Gründerväter nicht einen Wohlfahrtsstaat etablieren wollten, sondern eine soziale Strukturpolitik befürworteten, und kommt zu dem Schluss, dass „wichtige Grundsätze einer 'Sozialen Marktwirtschaft' in der Nachkriegszeit ... zumindest prinzipiell in der westdeutschen Wirtschaftsordnung verankert worden sind.“ Allerdings ist das nicht „vor allem“ der amerikanischen Besatzungsmacht zu verdanken, wie gerade das von ihm angeführte Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen sowie die Wirtschaftsreform Erhards gegen amerikanische Vorbehalte oder Wilhelm Röpkes Gutachten von 1950 zeigen, das Erhards Wirtschaftspolitik stützte. Angemerkt sei, dass Röpke und seine Mitstreiter den demokratischen Wohlfahrtsstaat vehement bekämpft haben.
Die Rücknahme von Deregulierungsmaßnahmen der Besatzungszeit, darunter die Wiedereinführung des Großen Befähigungsnachweises im Handwerk, vermittelt einen Eindruck von der Widersprüchlichkeit einer Wirtschaftspolitik, die dem Ordnungsmodell „Soziale Marktwirtschaft“ folgt. Leider übernimmt der Mannheimer Wirtschaftshistoriker diese unklare Begrifflichkeit selbst, wenn er mit Blick auf die Deregulierung im Telekommunikationssektor konstatiert, „dass gar kein so scharfer Gegensatz zwischen Ordnungspolitik und Einzelfallregulierung bestehen muss, wie in der öffentlichen Debatte häufig unterstellt“. Eine Abgrenzung zwischen Ordnungspolitik und Interventionismus im Einzelfall wird damit beliebig und letztlich wertlos.
Überbetont wird über Christoph Buchheims Hinführung hinaus der Zusammenhang zwischen Regulierung und Wachstum. Das vermutlich entscheidende (zeitgenössisch neoliberale) Deregulierungsargument betont die Störung des Marktes durch staatliche Eingriffe, die über die Manipulation der Preise wirtschaftliche Krisen auslösen und an deren Stelle die Wettbewerbsordnung treten soll. Mit den Worten Ludwig Erhards: „Das erfolgversprechendste Mittel zur Erreichung und Sicherung jeden Wohlstandes ist der Wettbewerb. Er allein führt dazu, den wirtschaftlichen Fortschritt allen Menschen, im besonderen in ihrer Funktion als Verbraucher, zugute kommen zu lassen, und alle Vorteile, die nicht unmittelbar aus höherer Leistung resultieren, zur Auflösung zu bringen.“ Zugleich messen sozialhumanistische Gründerväter wie Alexander Rüstow der Vitalsituation entscheidende Bedeutung für ein menschenwürdiges Leben zu, nicht aber dem Wachstum. Rüstow lobte sogar die Statik als „naturhaft lebendige Bewegung“ im Gegensatz zur Dynamik des Fortschritts. Heute ist die komplexe Residualgröße Wachstum zu Recht bereits in statistischer Hinsicht stark umstritten wie beispielsweise die gut begründete Kritik am zentralen Wachstumsindikator BIP illustriert.
Ein ähnlich problematisches Verhältnis haben viele Autoren des Hefts zum Wettbewerbsbegriff. Sie stehen damit allerdings teilweise in der Tradition der Ordoliberalen, wie später zu zeigen sein wird. Zugleich sind Erhard und seine Mitstreiter dem Wettbewerbsgedanken der Sozialen Marktwirtschaft nie vollständig gerecht geworden, wie Christoph Buchheim hervorhebt, indem er konstatiert: „Insofern unterschied sich die tatsächlich existierende Wirtschaftsordnung in der Bundesrepublik nicht grundlegend von anderen westeuropäischen Ländern, wie etwa Frankreich“, aber zeitweise dennoch in bedeutsamem Maße, ließe sich hinzufügen, was sich, bei allen Messproblemen, auch in unterschiedlichen Wohlfahrtsentwicklungen widerspiegelt. Über seine abschließende Bemerkung, dass das Wettbewerbsideal der Sozialen Marktwirtschaft heute stärker verwirklicht sei als zu Ludwig Erhards Zeiten, ließe sich trefflich streiten.

Christoph Boyer kommt in seinen Ausführungen zur Handwerksordnung zu dem Ergebnis, dass es „dem organisierten Handwerk .. bis heute gelungen [ist], das Regulierungsniveau des Jahres 1953 im Wesentlichen zu erhalten“, womit neben Deutschland auch Luxemburg und Österreich eine Sonderstellung in der EU einnehmen. Grundlage bilden zwei staatliche Privilegien: der Befähigungsnachweis (Meisterprüfung) und der Kammerzwang. Die von Boyer dargelegten widersprüchlichen Beurteilungen der Folgen des Befähigungsnachweises zeigen, wie untauglich dieses Kriterium für den Gebrauch staatlichen Zwangs ist. Gegen den euphemistisch verschleierten Kammerzwang und die damit einhergehende Pflichtmitgliedschaft regt sich derzeit veritabler Widerstand, der beispielsweise vom Bundesverband freier Kammern ausgeht. Die deutsche Justiz muss sich nun lediglich noch den überzeugenden Argumenten gegen den überkommenen Handwerksprotektionismus beugen, was ihr naturgemäß schwer fällt.
Erwähnt sei noch der lesenswerte knappe Überblick über die langfristigen Kontinuitäten des bundesdeutschen Handwerksrechts von 1953 mit Zunftgedanken sowie über die NS-Zwangswirtschaft und den modernen Interventionsstaat. Zugleich erstaunt wie die Parole „schrankenlose Gewerbefreiheit“ nur eine halbe Seite über dem nachfolgenden Urteil stehen kann: „Die Bundeshandwerksordnung ist kompatibel mit dem generell relativ hohen Regulierungsniveau der westdeutschen Wirtschaftsordnung.“

Jochen Streeb befasst sich mit der Missbrauchskontrolle zur Anreizregulierung (sic!) in der bundesdeutschen Stromwirtschaft. Er kommt zu dem bemerkenswerten Ergebnis, dass die Vorgehensweise einen „doppelten Bruch mit den wettbewerbspolitischen Traditionen Deutschlands“ darstellt. So werden in dem genannten Sektor allen Unternehmen Höchstpreisvorschriften auferlegt und – ausgerechnet, möchte man hinzufügen – eine Bundesbehörde ist für die Prognose künftiger Produktivitätsfortschritte als verbindliche Grundlage einer ex ante Preisregulierung zuständig. Eine derartige ökonomische Verhaltenssteuerung ist mit den Ideen der Gründerväter unvereinbar – allerdings nur in Westdeutschland.

Paul Thomes befasst sich mit der Kreditwirtschaft und den Sparkassen. Sein Fazit lautet, dass die jahrzehntelange Deregulierung nach der Zeit des Nationalsozialismus eine „wohl ausbalancierte strukturelle Mischung aus Regulierungs- und Marktelementen“ in Gestalt des Drei-Säulen-Systems der Kreditwirtschaft verkörpere. Sein Urteil erscheint jedoch angesichts der Finanzkrise unhaltbar, ist sie doch zu aller erst auf Staatsversagen zurück zu führen, nämlich auf ein Krisen schürendes staatliches Geldsystem, falsche, auch im Branchenvergleich überbordende Regulierung sowie Krisen treibende Sozialpolitik. Vor dem Hintergrund der Pleite der deutschen Staatsbanken und einer Rekordverschuldung wirkt seine Behauptung, das Modell „biete zweifelsohne das Potenzial, Markt und Fairness im Sinne von nachhaltigem Wachstum durchaus effizient zu versöhnen“, wie ein platte politische Parole.
Positiv sei hervorgehoben, dass der Beitrag Verstöße gegen die Soziale Marktwirtschaft thematisiert, darunter die Investitionslenkung in der Wiederaufbauphase und marktfeindliche Regulierungen wie die erst 1967 aufgehobene Zins- und Konditionenregelung und das Wettbewerbsabkommen im gleichen Jahr.

Günther Schulz befasst sich mit dem Wohnungswesen, das seiner Einschätzung nach gegenwärtig ähnlich wie das Bank- und Versicherungswesen bedeutender Regulierungsintensität unterworfen sei. Zwar sei das Ausmaß der Regulierung in den vergangenen Jahrzehnten stark reduziert worden, völlig verschwunden aber sei sie bislang nicht. Die Regulierung habe aufgrund eines Marktversagens nahe gelegen, zu dem er örtliche Kartelle, saisonale und konjunkturelle Arbeitsmarktschwierigkeiten, Finanzierungsprobleme sowie unterschiedliche Vermögens- oder Eigentumsverhältnisse zählt. Das erstaunt, weil in keinem der von ihm genannten Fälle der Markt versagt, sondern die Marktteilnehmer lediglich andere Ergebnisse erzielen, als die Politik das wünscht. Auch das Argument, die Diskrepanz zwischen Wohnungsangebot und -nachfrage hätte eine Regulierung nahe gelegt, läuft ins Leere. Keine Organisationsform hätte diese Diskrepanz schneller überbrücken können als der Markt. Das zeigen anschaulich sogar neue Untersuchungen zu Katastrophen wie dem Wirbelsturm „Katrina“ in New Orleans.  Die Sanierung der Hamburger Innenstadt in der Nachkriegszeit ist themenbezogen ein Beispiel für unnötige Verzögerungen und Fehlsteuerungen durch Regulierung. Die „Förderung des Wohnungsbaus als grandiose Erfolgsgeschichte der Bundesrepublik“ zu beurteilen ist nur durch eine Ausblendung der kontrafaktischen Entwicklung möglich. Frédéric Bastiats Parabeln vom zerbrochenen Fenster und den Kerzenmachern klären idealtypisch über derartige ökonomische Mythen auf (Sie lassen sich treffend unter dem Titel seiner ökonomischen Schrift „Was man sieht, und was man nicht sieht“ subsumieren).

Zum Abschluss erörtert Welf Werner den Einfluss der Europäischen Union auf den ordnungspolitischen Rahmen. Er kommt zu dem Ergebnis, dass sie den wichtigsten externen Einflussfaktor für die Regulierung in Deutschland bildete. Die Nachkriegsgeschichte lasse sich holzschnittartig als ein Prozess zunehmender Regulierungsdichte beschreiben. Dem schloss sich allerdings die erfolgreiche Marktöffnung im Zuge des späteren EU-Binnenmarkprogramms an. Werner thematisiert den entscheidenden Deregulierungsanstoß durch den Europäischen Gerichtshof, der das  Prinzips der Gegenseitigkeit (Anerkennung nationaler Regelungen) einführte, und zwar noch vor Schaffung des Binnenmarktes 1985/1987. Hinzu kamen internationale Deregulierungsschübe unter den amerikanischen Präsidenten Carter und Reagan sowie mit der GATT Uruguay-Runde 1986. Allerdings wurde gleichzeitig der Wettbewerb im europäischen Agrarsektor völlig außer Kraft gesetzt.
Leider übernimmt Werner die zwar politisch korrekte, tatsächlich aber ausgesprochen euphemistische Bezeichnung „Harmonisierung“ für die Koordination nationaler Regulierungen, die auch der Finanzbranche kaum Liberalisierungsfortschritte gebracht hat, wie breits die Rückversicherungsrichtlinie von 1964 und die Erste Bankenrechtskoordinierungsrichtlinie von 1977 andeuten. Die Konsequenzen einer voranschreitenden Zentralisierung bleiben ausgeblendet.
Zum weithin akzeptierten Mythos dürfte die Formel des möglichen „race to the bottom“ eines „ungebremsten Wettbewerbs um die niedrigsten Regulierungsstandards“ gehören, wenn die Liberalisierung nicht ohne Harmonisierung erfolgt wäre. So wird suggeriert, der Abbau bürokratischer Einmischung sei abträglich für den Austausch von Menschen auf Märkten. Welf Werners befürwortet dementsprechend das Prinzip der Mindestharmonisierung besonders wichtiger Kernregelungen „wie beispielsweise im Bankensektor auf Eigenkapital- und Solvabilitätsvorschriften“, die, wie wir heute wissen, die aktuelle Finanzkrise verursacht haben. Zu Recht hebt Werner hingegen die Vorteile organisierter Interessen gegenüber kleinen Produzenten bei der Verteidigung von Regulierungsprivilegien hervor. Das gilt auch für die EU-Verdienste um Deregulierung im Dienstleistungs- und Industriesektor sowie bei Netzen mit positiven Folgen angesichts deutscher Lethargie und Beharrungskräfte.
Leider werden im gleichem Atemzug aktuelle Regulierungslücken als Krisenursache vermutet. Eine derartige Auffassung erscheint auf der einen Seite inkonsistent, andererseits aber weist sie auch auf ein schiefes Verständnis der Funktionsweise von Märkten hin, wie gerade den Lesern von Forum Ordnungspolitik einsichtig sein müsste. Denn die Vernachlässigung der Vermittlung von Wissen durch den Preis, die Anmaßung von Wissen durch Behörden sowie Regulierungen aufgrund von Sonderinteressen sind doch in der politischen Praxis auf Schritt und Tritt zu beobachten. Zugleich schließt sich der Kreis, denn die Autoren eint eine grundsätzlich regulierungsfreundliche Haltung, die durch unterstellte positive Wirkungen staatlicher Regulierung gekennzeichnet ist.
Ein Blick auf die traditionelle Wettbewerbspolitik soll das infrage stellen, geht sie doch von einem unrealistischen Idealbild des Wettbewerbs aus. Wettbewerb könne durch staatliche Maßnahmen regelrecht erschaffen werden, sei eine „staatliche Veranstaltung“ (Leonhard Miksch). Eine solchen Sichtweise schließt ein, dass sich Behörden Fähigkeiten anmaßen müssen, die sie in einer dynamischen, arbeitsteiligen Marktgesellschaft nicht besitzen können. Erich Hoppmann kommt daher zu dem Schluss, das die beiden wichtigsten Lösungen des Machtproblems im Unterlassen staatlicher Maßnahmen bestehen, nämlich einerseits durch Unterlassen staatlicher Interventionen zu Gunsten von Sonderinteressen, andererseits durch Unterlassen staatlicher Maßnahmen zur Wettbewerbsverhinderung. Tatsächlich ist Wettbewerbspolitik zumeist viel Politik und wenig Wettbewerb.
Pierre Bessard bringt es in „Die Tücken der Wettbewerbspolitik auf den Punkt: „Die Wettbewerbspolitik geht also von einem Modell des Wettbewerbs aus, das so nirgends existiert, nämlich einem Wettbewerb zwischen zahlreichen Firmen, die alle das gleiche auf die gleiche Weise produzieren. In Wahrheit bedeutet Wettbewerb genau das Gegenteil: Er setzt eine Differenzierung voraus! Jeder Anbieter versucht, besser, billiger oder irgendwie anders zu sein, um im Markt zu bestehen. Solange Marktzutritt und Innovation nicht gesetzlich verboten oder erschwert werden, wie es im Falle staatlicher Monopole und Anbieter leider der Fall ist, kann also die Qualität des Wettbewerbs auf einem Markt nie abschließend beurteilt werden.“ Aufgabe der Wettbewerbspolitik kann daher nur die Sicherung der Freiheit des Wettbewerbs sein. Das gilt im übertragenen Sinne auch für Regulierung, die damit zu produktiver Ordnungspolitik wird.

Zusätzlich zu den Beiträgen zur bundesdeutschen Wirtschaftsordnung enthält das Heft einen Aufsatz über neuere Forschungen zur Schweizer Wirtschaftsgeschichte und weiterhin den lesenswerten Beitrag „Dogmengeschichtliche Entwicklung der Kaufkrafttheorie der Löhne“ von Maren Luweg. Allerdings überrascht ihre Kernaussage: „Es erscheint .. fraglich, ob die Kaufkrafttheorie der Löhne überhaupt theoretisch widerlegt werden kann.“ Theorie werde dann zu einer rein empirischen Frage. Nach Lesart des Rezensenten ist das angesichts der Darstellung wenig plausibel, die Kaufkrafttheorie selbst erscheint vielmehr kaum haltbar.
Eine Umschau über aktuelle Veranstaltungen und zahlreiche Buchbesprechungen komplettieren das Heft.

Michael von Prollius

 
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