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Ordnungspolitik in Österreich (Dirninger u.a.) PDF Drucken E-Mail
Sonntag, 06. Januar 2008

CoverChristian Dirninger/ Jürgen Nautz/ Engelbert Theurl/ Theresia Theurl: Zwischen Markt und Staat. Geschichte und Perspektive der Ordnungspolitik in der Zweiten Republik (Böhlau Verlag), Wien, Köln, Weimar 2007, 555 S., 59,00 €.

Die Sehnsucht nach einem Dritten Weg ist groß. Gesucht wird eine tragfähige Versöhnung der als Antagonismen angesehenen Pole freier Tausch freier Menschen, dem wir die Chiffre Markt gegeben haben, und Staat, also der Gruppe, die über das Gewaltmonopol verfügt. Bezeichnender Weise soll eine derartige Lösung nach Ansicht Vieler in einer Vermischung beider Sphären bestehen. Diese Einschätzung prägt sowohl das Verständnis der Autoren des handbuchartigen Bandes mit dem folgerichtigen Titel „Zwischen Markt und Staat“ als auch Zustand, Geschichte und Perspektive der österreichischen Ordnungspolitik seit dem Zweiten Weltkrieg.

Dies kommt beispielhaft in der Bewertung der (ordnungs)politischen Diskussion durch Engelbert Theurl und Theresia Theurl in der Einleitung zum Ausdruck: „Während ‚traditionelle’ ordnungspolitische Diskussionen durch die Konkurrenz der Wirtschaftssysteme vielfach durch einfache Dichotomien von Markt und Staat geprägt waren, geht die ‚neue’ ordnungspolitische Diskussion stärker auf die spezifischen Eigenschaften von Gütern/Leistungen/Transaktionen ein und betont die Gemeinsamkeiten von Steuerungsproblemen und -strukturen in Markt und Staat.“ (S. 14)

Indes stellen sich zwei Fragen: Liegt die Lösung für eine wachsende Zahl zumal einflussreicher Menschen, zumindest aus deutscher Sicht, nicht zunehmend wieder beim Staat? Sollte der Dritte Weg, zumindest für Verfechter einer freien Gesellschaft, nicht vielmehr in einer Sicherung der Freiheit der Menschen durch einen zwar Recht setzenden, nicht aber steuernden Staat erfolgen, also durch eine Aufrechterhaltung der Trennung beider Sphären? Hybridlösungen verkennen, dass die Ordnung der Freiheit das Ergebnis menschlichen Handelns, aber nicht menschlichen Entwurfs ist und die Steuerung einer Gesellschaft eine Anmaßung von Wissen darstellt, um zwei zentrale Argumente des österreichischen Nobelpreisträgers Friedrich August von Hayek zu bemühen. Die Ordnung der Märkte und die Steuerung von Staatsbürokratien beruhen auf grundverschiedenen Prinzipien. Insofern ist die vermeintlich „neue ordnungspolitische Diskussion“ tatsächlich eine recht alte. Zudem erscheint die einfache Dichotomie heute brennend aktuell.

Leider beziehen die vier Autoren kaum derart eindeutige Standpunkte. Entstanden ist dennoch ein lesenswertes Kompendium der österreichischen Ordnungspolitik, das auf der Basis einer prägnanten Skizze der Neuen Institutionenökonomik in Bezug auf die Wirtschaftsordnung vier ausgewählte Bereiche beinhaltet. Drei gehören zur Rahmenordnung: die Wettbewerbspolitik, die Geld- und Währungspolitik sowie die Finanzpolitik; hinzu kommt eine Sektorenanalyse der Gesundheitspolitik.

Ausgangspunkt der Analysen ist der beobachtete Wandel der österreichischen Wirtschaftsordnung im Zuge von Europäisierung und Globalisierung. Der Wandel umfasst das Abschmelzen des umfassenden Staatseinflusses der Nachkriegszeit als Eigentümer, als Lenker von Preisen einschließlich Löhnen und in Gestalt organisierter Arbeitgeber- und Arbeitnehmersonderinteressen. Hinzu kommt die Diskussion um die "Zukunftsfähigkeit" und "Anpassungsfähigkeit" der österreichischen Wirtschaftsordnung. Angesichts der postulierten Zwänge der Pfadabhängigkeit zielt die Publikation darauf ab, eine theoretische wie faktenreiche Diskussionsgrundlage zu schaffen.

Ein wesentliches Ergebnis der klaren sechzigseitigen Darstellung von Jürgen Nautz zur Wettbewerbspolitik lautet: Die Wettbewerbsordnung Österreichs war und ist immer noch durch vielfache Beschränkungen gekennzeichnet. Anfang der 50er Jahre kritisierte der „Jonestone-Bericht“ der amerikanischen Besatzungsmacht die defizitäre Wettbewerbskultur. Anders als in der Bundesrepublik Deutschland setzte sich keine gesellschaftliche Kraft für eine liberalere Marktwirtschaft ein. Mit der Annäherung an die Europäische Gemeinschaft entstanden seit den 60er Jahren sukzessive wettbewerblichere Verfahren, zunächst in den Köpfen junger Ökonomen, später auch praktisch. Der Beginn der EU-Mitgliedschaft könnte das Ende des österreichischen Organisierten Kapitalismus bedeuten, der zunächst als „sozialpartnerische Verhandlungswirtschaft“ und dann „Austro-Keynesianismus“  bezeichnet wird – verharmlosend, möchte man hinzufügen. Gleichwohl weist das Regulierungsdickicht der organisierten Sonderinteressen erhebliche Beharrungskräfte auf. Für eine Bilanz ist es daher für Nautz noch zu früh. Gleichwohl erscheint es lohnenswert, die These in Frage zu stellen, die Ursache für die „Goldenen Jahre“ liege im Korporatismus begründet (nachholendes, extensives Wachstum und kontrafaktisch: Wachstum in einer freien Marktwirtschaft).

Theresia Theuerl leitet ihre gut 150 Seiten umfassende Analyse der Ordnung von Geld und Währung nach einer allgemeinen Einführung mit einem lesenswerten Forschungsüberblick ein. Die historisch weit ausgreifende Analyse gliedert sich in einen darstellenden Teil, der nach Zäsuren jeweils durch sieben institutionenökonomische Leitfragen theoretisch aufgearbeitet wird. Die österreichische Geldordnung bewegte sich zwischen „Austrifizierung“ und „Europäisierung“. Drei Währungsreformen ragen in diesem Prozess heraus: nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges, nach dem Zusammenbruch des Systems von Bretton Woods und mit der EU-Mitgliedschaft Österreichs. Ordnungspolitisch bedeutsam ist, dass die monetäre Ordnung zur Korrektur politisch unerwünschter marktwirtschaftlicher Koordination genutzt wurde, wobei Stabilitätsaspekte grundsätzlich Vorrang gehabt haben sollen. Die „umfassende aktive Steuerung“ insbesondere der 50er und 60er Jahre wich nicht zuletzt im Hinblick auf die gemeinsame Europäische Währungsunion und ihre Beitrittskriterien einer allmählichen Entpolitisierung des Geldes. Diskussions-, teilweise fragwürdig erscheinen eine Vielzahl von Einzelaspekten, darunter „Geld als Recht, Zugang zu einer bestimmten Menge an Gütern und Ressourcen zu erhalten“ (S. 163) und „Menschen haben Angst vor Investitionen, um deren Erträge sie fürchten müssen“ (S. 278).

Im Mittelpunkt der Untersuchung der ordnungspolitischen Dimension der Finanzpolitik durch Christian Dirninger (160 Seiten) stehen der interventionistische Staatseinfluss und die Veränderung des Lenkungsregimes im Zeitablauf. Der Beitrag ist als historische Prozessanalyse angelegt und bietet auf der Auswertung einer umfassenden Literaturbasis einen periodisierten Überblick. Der Interventionismus erreichte in den 70er Jahre seinen Höhepunkt und wurde in der Folgezeit durch das Streben nach einer fiskalischen Konsolidierung relativiert. Diese erfolgte im internationalen Vergleich durch den Ausbau der Globalsteuerung zum Austro-Keynesianismus verspätet. Eine „ordnungspolitische Wende“ wurde zum Jahrhundertwechsel mit der politischen (konservativen) Wende vollzogen – hin zur Haushaltskonsolidierung, die auch dem Anpassungsdruck des EU-Beitritt (Maastricht-Kriterien) geschuldet war. 

Engelbert Theuerl hebt in seiner einhundertseitigen Analyse der Ordnung des Gesundheitswesens zunächst die Vorteile der Principal-Agent-Theorie für die Gesundheitssystemforschung hervor und entwickelt dann in drei großen Abschnitten die Veränderung der Governancestrukturen in makroökonomischer Hinsicht, mit Blick auf die Organisation und Finanzierung der stationären und schließlich der ambulanten Gesundheitsversorgung. Bereits der Begriff „Versorgung“ weist auf den auch in Österreich dominierenden planwirtschaftlichen Charakter dieser Wirtschaftsbranche hin (der Bereich Versicherung wurde aus der Darstellung ausgeklammert). Dies gilt in überragendem Maße für die konstitutionell festgeschriebene Staatsorganisation des stationären Sektors, der durch die Schwächenanalyse der WHO 1969 und veränderten makroökonomischen Bedingungen erst mit erheblicher Verzögerung zu Anpassungen geführt hat. Die Reformen seit 1997 schreiben die problematische Planwirtschaft in zweifacher Hinsicht fort: durch eine zentralstaatliche Standardisierung von Versorgung und Kapazitäten sowie eine institutionell relativ schwache regionale Integration aller Versorgungseinrichtungen. Eine hohe Steuerungskompetenz organisierter Interessen trifft auf die Einzelkämpfer der niedergelassenen Ärzte.

Zweifellos werfen die nicht zuletzt analytisch heterogenen Beiträge eine Fülle von Fragen auf. Schon deshalb ist der ordnungspolitischen Bestandsaufnahme zu wünschen, dass sie als Grundlage und Bezugspunkt für eine breite wissenschaftlich-fachliche sowie politische Diskussion aufgenommen wird. Kritisch sei angemerkt, dass nicht immer deutlich wird, worin der Vorteil der NIÖK-Methodik liegt – hinter manchem Wortgeklingel verbergen sich begrenzte Erkenntnisse. Aber Impulsgeber und Reibungsfläche für eine konsequent liberale Ordnungspolitik ist das um weitere Bereiche ergänzbare Kompendium allemal, zumal vielfach die Vorstellung vom vermeintlich möglichen „Management einer Ordnung“ (S. 42) durchscheint. Eine derartige Aufarbeitung wäre auch für das ordnungspolitisch verwahrloste Deutschland wünschenswert.

Michael von Prollius

 
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