Gastbeitrag von Christoph Wonke

In Deutschland setzte sich am Anfang des 20. Jahrhunderts der Gedanke durch, dass bestimmte Dienstleistungen und Güter für das geordnete Zusammenleben eine besonders wichtige Stellung einnehmen würden. Aufgabe des Staates sei es, dafür zu sorgen, dass diese Dienstleistungen und Güter hergestellt und allen Bürgern zu vertretbaren Preisen angeboten werden. Das Prinzip der Daseinsvorsorge war entstanden. In diesem Sinne organisierte der Staat lange Zeit ein dementsprechendes Angebot mithilfe eigener Unternehmen. So galten z. B. Post-, Telekommunikations- und Schienentransportleistungen als Aufgabe staatlicher Betriebe. Gleichzeitig wurde privatwirtschaftliche Konkurrenz in den Bereichen der Daseinsvorsorge verhindert. In den letzten Jahren zeigte sich jedoch eindrucksvoll, dass dieses Vorgehen häufig nicht gerechtfertig war. Die Versorgung der Bürger mit Gütern und Dienstleistungen der Daseinsvorsorge kann vielfach nämlich auch durch Markt und Wettbewerb sichergestellt werden. Fast immer führte die Liberalisierung der vormals staatlichen Wirtschaftsbereiche zu niedrigeren Preisen, höheren Innovationstätigkeiten und zu einer beachtlichen Versorgungssicherheit.

Vor diesem Hintergrund wurden viele Bereiche der Daseinsvorsorge zunächst wissenschaftlich auf Möglichkeiten der Liberalisierung durchleuchtet. Die Erkenntnisse der Untersuchungen führten zu gesellschaftlichen Diskussionen und oft auch zur Liberalisierung des entsprechenden Bereiches. Interessanterweise verläuft dieser Prozess für verschiedene Bereiche der Daseinsvorsorge sehr unterschiedlich. Während er für die Dienstleistung der Telekommunikation bereits als durchlaufen und abgeschlossen gelten kann, befindet er sich beispielsweise im Bereich der Wasserversorgung noch im Forschungs- und Diskussionsstadium. Andere Bereiche der Daseinsvorsorge blieben auf wissenschaftlicher, gesellschaftlicher und politischer Ebene bisher nahezu vollständig unbeachtet. 

Die Dienstleistung der Entsorgung von Abfällen aus privaten Haushalten in Deutschland ist ein solches bisher nahezu unbeachtetes Gebiet der Daseinsvorsorge. Bereits die derzeitige Ausge­staltung dieses Bereiches ist der Wissenschaft weitgehend unbekannt. Tiefer gehende wissenschaftliche Arbeiten darüber, inwieweit dieses System der Hausmüllentsorgung überhaupt volkswirtschaftlich gerechtfertigt erscheint, existieren bisher nicht. Neben der mangelnden normativen Hinterfragung fehlen zudem auch positive Theorien. Genau hier soll mein Forschungsbeitrag eine wichtige Pionierarbeit leisten.

Das deutsche System der Hausmüllentsorgung: aktuelle Funktionsweise
Die Entsorgung von Abfällen aus privaten Haushalten liegt in Deutschland im Aufgabenbereich des zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Bei ihm handelt es sich um eine juristische Person des öffentlichen Rechtes. Der Entsorgungsträger muss ein einheitliches kommunales Entsorgungssystem organisieren. Dabei kann er im Rahmen seines Organisationsmonopols frei wählen, ob er die Abfallentsorgung durch eigene kommunale Betriebe („Inhouse-Vergabe“) oder im Rahmen öffentlicher Ausschreibungen mithilfe unabhängiger Unternehmen erbringt. Gleichzeitig muss jeder private Haushalt an diesem organisierten Entsorgungssystem zwangsweise teilnehmen. Alternativen bestehen nicht. Die entstehenden Kosten aus der Eigen- oder Fremdentsorgung werden den Haushalten als Gebühren auferlegt.

Eine normative Hinterfragung
Die sonst üblichen Institutionen Markt und Wettbewerb wurden hier durch ein künstlich geschaffenes, zentralistisch geprägtes, kommunalbehördliches Verwaltungs- und Organisationssystem ersetzt. Ein derartiges Vorgehen wäre volkswirtschaftlich gerechtfertigt, wenn die Institutionen Markt und Wettbewerb versagen und dieser Eingriff eine systemkonforme Verbesserung darstellt. Wendet man die neuere Theorie des Markt- und Wettbewerbsversagens auf den Bereich der Hausmüllentsorgung an, so zeigt sich, dass in diesem Bereich eigentlich keine natürlichen Besonderheiten vorliegen, die darauf schließen lassen, dass diese Institutionen hier versagen würden. Lediglich bei der Abfallsammlung liegen die Voraussetzungen für ein schwach ausgeprägtes natürliches Monopol vor. Die mithilfe einer empirisch gestützten Modellrechnung ermittelten Größeneffekte fallen hier jedoch weitaus niedriger aus als in den klassischen Netzindustrien. Das derzeitige System der Hausmüllentsorgung, insbesondere die Organisationsfreiheit des Entsorgungsträgers und die damit verbundene Möglichkeit der Inhouse-Vergabe an eigene kommunale Unternehmen, scheint letztlich volkswirtschaftlich nicht gerechtfertigt zu sein. Fraglich ist, warum dieses reformbedürftige System dennoch existiert.

Politökonomische Erklärungsversuche
Womöglich besteht dieses reformbedürftige System der Hausmüllentsorgung, weil bisher niemandem die fehlende Rechtfertigung aufgefallen ist. Tatsächlich wurde der Bereich der Hausmüllentsorgung in der volkswirtschaftlichen Forschung bisher kaum beachtet.
Ein zweiter Erklärungsansatz ließe sich aus dem Bürokratieansatz von Downs ableiten. Dieser geht davon aus, dass Bürokraten keine wohlfahrtsmaximierenden Maschinen, sondern eigennützig rationale Menschen sind, die Ziele wie Macht, Einkommen, Prestige, Sicherheit und Bequemlichkeit haben. Die Organisationsfreiheit eröffnet ihnen die Möglichkeit, die für sie bequemste Entsorgungsorganisation durchzusetzen. Auch das Ziel der Macht ist hier positiv betroffen. Sie werden das System daher gegen eine für sie nachteilige Veränderung beschützen. 

Die Existenz der volkswirtschaftlich nicht gerechtfertigten Organisationsfreiheit lässt sich womöglich auch kommunalpolitisch erklären: Die Freiheit bei der Gestaltung des Entsorgungssystems wird vielleicht durch den demokratisch gewählten Entscheidungsträger zur Maximierung der Wählerstimmen genutzt. Abhängig vom kommunalen Umfeld, konkret von der kommunalen Arbeitslosenquote, kann sich der amtierende Entscheidungsträger als konservativer Arbeitsplatzbeschützer (Inhouse-Vergabe) oder alternativ als wettbewerbsoffener Kostensenker (öffentliche Ausschreibung) präsentieren.

Zur Überprüfung dieses Ansatzes konnte auf die Daten des Bundeskartellamtes zur Organisationsentscheidung für das Jahr 2006 von ca. 80 % der deutschen Kommunen zurückgegriffen werden. Um Mischeffekte zu vermeiden, wurden die Parteizugehörigkeit, regionale Faktoren (Fläche, Bevölkerung, Bevölkerungsdichte, neues/altes Bundesland) sowie der Verschuldungsgrad der Kommunen erfasst. Die Analyse mithilfe der logistischen Regression zeigt, dass lediglich die Arbeitslosenquote, die Parteizugehörigkeit und die Bevölkerungsdichte einen wesentlichen Einfluss auf die Organisationsentscheidung haben (jeweils p=1%). Kommunen, in denen der Bürgermeister aus der SPD stammt, tendieren nachweisbar bei sonst gleichen Nebenbedingungen eher zu einer Inhousevergabe als CDU-geführte Kommunen. Andere Parteizugehörigkeiten hatten einzeln keinen nachweisbaren Einfluss auf die Organisations­ent­schei­dung. Der identifizierte Zusammenhang mit der Bevölkerungsdichte ist jedoch überraschend. Warum mit zunehmender Bevölkerungsdichte die Tendenz zur Inhousevergabe steigt, müsste noch tiefgreifender untersucht werden. Womöglich spielen hier soziale Aspekte eine entscheidende Rolle. Letztlich deutet die Analyse darauf hin, dass die Organisationsentscheidung kommunalpolitisch von den Entscheidungsträgern genutzt wird: Mit steigender Arbeitslosenquote sinkt c.p. nachweislich die Wahrscheinlichkeit einer öffentlichen Ausschreibung (p=1%).

Ein Fazit
Das derzeitige System der Hausmüllentsorgung ist teilweise volkswirtschaftlich nicht gerechtfertigt. Die Organisationsfreiheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers müsste durch eine generelle Ausschreibungspflicht für die benötigten Entsorgungsleistungen ersetzt werden.
Die Untersuchung legt den Schluss nahe, dass die Bürokraten, die öffentlich-rechtlichen Produzenten und sogar die amtierenden kommunalen Entscheidungsträger als einflussreiche, kaum überwindbare systemstabilisierende Akteure bisher erfolgreich das reformbedürftige kommunale Entsorgungssystem gegen Veränderungen verteidigt haben.

Weiterführende Literatur: Christoph Wonke (2009): Das deutsche System der Hausmüllentsorgung: Eine normative und positive volkswirtschaftliche Untersuchung, Frankfurt a. M. u. a., Verlag Peter Lang.